افق توسعه «زیست‌بوم هویت دیجیتال» در چارچوب حاکمیت منصفانه
روزهای ابتدایی سال 1400، پیشنویس اسناد برنامه ملی هویت مجازی کشور به صورت رسمی از سوی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تحویل مرکز ملی فضای مجازی گردید؛ اسنادی که تدوین آن طبق سند نظام معتبر هویت مصوب شورای عالی فضای مجازی به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات سپرده شده بود و از سوی شورای اجرایی فناوری اطلاعات، برای بهره‌گیری از توان و نظر بخش خصوصی کشور، به سازمان نظام صنفی رایانه‌ای تهران واگذار شده بود و حال در انتظار بررسی و نهایی شدن از سوی مرکز ملی فضای مجازی برای طرح و اخذ مصوبه از شورای عالی فضای مجازی است. مطالعه و تدوین اسناد مذکور با یک کار فشرده در صنف فناوری اطلاعات، در مدت 6 ماه انجام گردید اما نزدیک به 11 ماه است که بررسی این اسناد طول کشیده است و هنوز به نتیجه مشخصی نرسیده است؛ بیشتر شدن مدت زمان بررسی سند از مدت زمان تدوین آن، این پرسش را به اذهان متبادر می‌کند که چه مشکلی در راه نهایی شدن سند وجود دارد که سبب طولانی شدن فرایند بررسی سند شده است.
بر طبق سند نهایی و مجموعه اسناد پشتیبان به اشتراک گذارده شده در صنف فناوری اطلاعات، ساختاری در سند نهایی برای «زیست‌بوم هویت دیجیتال» پیشنهاد شده است که بر مبنای آن، مرکز ملی فضای مجازی به عنوان سیاستگذار، «کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی» به عنوان «تنظیم‌گر هویت دیجیتال» و مرکز ملی تبادل اطلاعات به عنوان بازوی اجرایی تنظیم‌گر در برنامه ملی هویت مجازی کشور پیشنهاد شده‌اند.
در اجرای هر بخشی از سند، میتوان نقاط ضعف را شناسایی و بهروزرسانی کرد اما شاید این نقطه از سند، همان جایی است که محل مناقشه حل ناشدنی است و سازمان‌های مختلف حاکمیتی ذینفع در این حوزه، مدعی توانایی پذیرفتن نقش «تنظیم‌گر هویت دیجیتال» هستند و این موضوع را دیگر نمی‌توانند به پس از تصویب و ابلاغ سند، موکول کنند لذا به نظر میرسد این همان نقطه مناقشه‌برانگیز در راه تصویب و ابلاغ سند باشد، هر چند که به صورت علنی بیان نشود!
به بهانه بررسی همین محل مناقشه، بهتر است به موضوع نحوه اعمال تنظیم‌گری در یک زیست‌بوم پرداخته شود، شاید از لابه‌لای این بحث بتوان به مختصات تنظیم‌گر «زیست‌بوم هویت دیجیتال» رسید.
تنظیم‌گری عبارت است از مجموعه‌ای از مداخلات حاکمیتی با استفاده از ابزارهای حقوقی، قانونی و اقتصادی توسط نهاد تنظیم‌گر (بخش دولتی یا غیردولتی) با هدف تحقق اهداف اقتصادی یا اجتماعی و تضمین منفعت عمومی صورت می‌پذیرد. سه نوع ساختار برای نهاد تنظیم‌گر میتوان تعریف کرد؛ نخست، تنظیم‌گری حاکمیتی که در آن تمامی کارکردهای تنظیم‌گرانه توسط یک یا چند بخش حاکمیتی انجام میشود. از مشکلاتی که در نتیجه اعمال این مدل تنظیم‌گری ایجاد میشود، میتوان به عدم رعایت اصل ارتباط حداقلی با حاکمیت، ایجاد هزینه و حجیم‌سازی سازمان حاکمیت، چالش عدم تقارن اطلاعات و رشد فناوری و امکان تسخیر و مداخله‌ی نهادهای حاکمیتی اشاره کرد.
مدل بعدی، خودتنظیم‌گری است که در آن یک فرآیند تنظیم‌گری به یک سازمان متشکل از فعالین بخش واگذار و اقدامات مربوط به تنظیم‌گری توسط آنان صورت می‌پذیرد. از مشکل اعمال این مدل میتوان به بحث انحراف از اهداف تنظیم‌گری اشاره کرد؛ این بدان معنی است که عملکرد تنظیم‌گر، از هدف مشخص شده برایش منحرف شود و به دنبال تحقق اهداف بخشی از گروه‌های ذینفع باشد که به آن تسخیر تنظیم‌گری می‌گویند و ممکن است به جای دنبال کردن منفعت عمومی، صرفا پیگیر منفعت بخشی از شرکت‌های خصوصی باشد و به عبارت دیگر تسخیر شود.
مدل آخر، «تنظیم‌گری مشارکتی» است که ترکیبی از دو مدل مذکور است. نه کاملا حاکمیتی است و نه به صورت کامل، واگذار شده به فعالان بخش خصوصی میباشد و با ترکیبی از این دو مدل، نهاد تنظیم‌گر را اداره می‌کند.
از میان مدلهای مختلف تنظیم‌گری ، شاید بتوان « تنظیم‌گری مشارکتی» را مدل مناسبی برای ایفای نقش تنظیم‌گر در «زیست‌بوم هویت دیجیتال» در نظر گرفت.
در مدل مذکور، زنجیره تولید ارزش، وابسته به 4 فرایند است. نخست تنظیم‌گر باید با هدف‌گذاری، شاخصهای استراتژیک و عملیاتی تعیین کند. سپس با تنظیم مقررات و الزامات، سعی در هدایت تمامی اعضای زیست‌بوم، برای حصول به اهداف تعیین شده را دارد. بدیهی است نظارت بر اجرای الزامات و مقررات، ضامن پیادهسازی صحیح الزامات مذکور در زیست‌بوم میباشد. در نهایت پایش شاخصهای هدف‌گذاری‌شده، ابزار تنظیم‌گر برای تحلیل فاصله و میزان کسب شاخصهای تعیین شده است. پس از ارائه بازخورد، تنظیم‌گر میتواند با استفاده از تحلیل فاصله، اهداف خویش را بهروزرسانی کند و این چرخه تنظیم‌گری ادامه یابد.
برای حاکمیت تنظیم‌گری، چارچوب‌ها و مدلهای مرجع متعددی مطرح شده است که از مهمترین چارچوب‌های حاکمیتی در این‌باره، میتوان به چارچوب حاکمیت خوب (Good Governance Framework) و چارچوب حاکمیت منصفانه ( Fair Governance Framework) و چارچوب حاکمیت بر مبنای سنجش (Measuring Governance Framework) اشاره کرد.
در چارچوب حاکمیت خوب، معیارهای: مشارکت، حاکمیت قانون، شفافیت، پاسخگویی، حقوق مساوی (عدالت)، اثربخشی و کارایی و مسئولیتپذیری مطرح میشود. در چارچوب حاکمیت منصفانه، دو معیار پاسخگویی و مسئولیت پذیری اهمیت بسیار زیادی دارند. از سوی دیگر، معیار تعیین کننده در چارچوب حاکمیت بر مبنای سنجش، ارائه شاخص‌ها و سنجه‌های اقتصادی و عملکردی میباشد.
در بحث معیار مشارکت، میزان مشارکت ذینفعان در اخذ تصمیمات، به عنوان سنجهی ارزیابی در نظر گرفته میشود. در حال حاضر، ذینفعان زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور، تمامی نهادها، سازمان‌ها و کسب‌وکارهای درگیر با خدمات هویتی هستند که اعضای این زیست‌بوم به شمار میآیند. روالی که قرار است متضمن معیار مشارکت در چارچوب حاکمیت خوب باشد، باید مشتمل بر فرایند اخذ نظر تمامی نمایندگان ذینفعان باشد؛ لذا یک نهاد یا سازمان حاکمیتی، میتواند یک نهاد یا سازمان را نمایندگی کند و حتی نمی‌تواند نماینده تمام سازمان‌ها و بخش‌های مختلف حاکمیتی باشد، چه برسد به نمایندگی بخش خصوصی و در عمل نمی‌تواند معیار مشارکت را محقق سازد. از سوی دیگر، اعضای کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی، نمایندگان تمامی قوا و نهادها و وزارتخانه‌های مرتبط به همراه نمایندگان بخش خصوصی کشور است و این کارگروه میتواند فرایند مشارکت همه ذینفعان را محقق سازد و تمامی الزامات، قبل از تصویب و طرح در کارگروه، به صورت پیشنویس در اختیار ذینفعان برای اخذ نظر قرار گیرد و پس از اخذ نظرات تمامی ذینفعان، به صورت الزام به اعضای زیست‌بوم ابلاغ گردد.
برای معیار حاکمیت قانون و معیار حقوق مساوی(عدالت)، سنجهی ارزیابی، تدوین مقررات و الزامات عادلانه در برگیرنده حمایت از حقوق ذینفعان و در نظر گرفتن حقوق مساوی برای کلیه ذینفعان میباشد که در کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی، تمامی اعضاء یک رای دارند و در یک ساختار شفاف و بر اساس آئین‌نامه داخلی کارگروه که مصوبه جلسه ۵۴ شورای عالی فضای مجازی است و در روزنامه رسمی کشور منتشر شده است، فعالیت و اعلام نظر می‌نمایند. برا اساس تبصره 2 ماده 8 آئین‌نامه داخلی کارگروه، اطلاعات و اسناد مورد بررسی در کارگروه باید حداقل هفت روز کاری قبل از جلسات و به صورت الکترونیکی در اختیار اعضاء قرار گیرد، لذا هر نهاد یا کسب‌وکاری میتواند پیش از تصویب الزام یا فرایندی، نظر خود را اعلام نماید و میزان ریسک‌ها و آسیب‌های موضوع مطروحه را به اعضای کارگروه اعلام نماید.
سنجهی ارزیابی برای معیار شفافیت، قابلیت دسترسی سهل و آسان به اطلاعات برای همه است. بر اساس ماده 14 آئین‌نامه کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی، مصوبات هر جلسه کارگروه ظرف حداکثر یک هفته بعد از برگزاری جلسه کارگروه جهت درج و انتشار توسط رییس کارگروه به روزنامه رسمی کشور و دستگاههای ذیربط هر مصوبه ابلاغ میشود. و همچنین بر اساس ماده 15، دبیرخانه موظف است به منظور تبیین مصوبات کارگروه و اطلاع‌رسانی لازم درباره آن، گزارشی از مصوبات و مذاکرات را که دارای طبقه‌بندی نمی‌باشند، علاوه بر درج در پایگاه اطلاع رسانی، به طرق مناسب، نظیر شبکه‌های اجتماعی، خبرنامه، نشریه علمی تخصصی، برنامه‌های صدا و سیما، نشست‌ها و میزگردهای تخصصی به آگاهی جامعه علمی و فنی کشور و افکار عمومی برساند .لذا فضای حقوقی و قانونی برای تحقق معیار شفافیت مورد انتظار برای کارگروه وجود خواهد داشت.
سنجهی ارزیابی برای معیار پاسخگویی، میزان پاسخگو بودن به ذینفعان در چارچوب الزامات و مقررات است. در تبصره ماده 15 آمده است که تبصره ـ دبیرخانه موظف است تا امکان نقد یا اظهار نظر عمومی مردم بر دستور جلسات و مصوبات غیر طبقه‌بندی شده کارگروه را در شبکه‌های اجتماعی فراهم نماید. اما به صراحت پاسخگو بودن در وظایف دبیرخانه ذکر نشده است که این نکته باید در ویرایش بعدی آئین‌نامه داخلی مذکور اصلاح گردد تا رویه پاسخگو بودن، به صرف منش و رفتار دبیرکارگروه نباشد و در وظایف دبیرخانه لحاظ شود.
برای معیار اثر بخشی و کارایی، سنجهی ارزیابی، میزان استفاده کارا (کارآیی) و تحقق اهداف جامعه (اثربخشی) در اثر فعالیتهای تنظیم‌گر میباشد. شاید بتوان کارنامه عملکرد کارگروه و تأثیر مصوبات آن در تحقق دولت الکترونیکی را نقطه امیدی برای تحقق این معیار برای تنظیم‌گری زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور دانست.
برای معیار مسئولیتپذیری، سنجهی ارزیابی، میزان مسئولیتپذیری نهادها در قبال سیاست‌ها و اقدامات انجام شده است. در ماده 10 آئین‌نامه داخلی کارگروه، از وظایف دبیرخانه، اخذ گزارش عملکرد از دستگاههای اجرایی ذیربط در خصوص کارگروه و پیگیری اجرای مصوبات و اخذ بازخورد از رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی در خصوص مصوبات و دستور جلسات کارگروه، ذکر شده است و همچنین کارگروه میتواند با تدوین نظام ارزیابی سطح خدمت برای تمامی اعضای زیست‌بوم، مسئولیتپذیری در برابر تمامی ذینفعان را نظاممند کند.
برای معیار حاکمیت بر مبنای سنجش، سنجهی ارزیابی، ارائه شاخص‌ها و سنجه‌های اقتصادی و عملکردی تنظیم‌گر قرار خواهد گرفت. تعریف و پایش مداوم سنجه‌های مختلف برای زیست‌بوم هویت دیجیتال و ارائه گزارشات تحلیلی برای سنجش و گزارش‌گری سنجه‌های اقتصادی خرد و کلان و عملکردی اعضای زیست‌بوم و کسب‌وکارها و سنجه‌های ارزیابی بازار و رقابت و … باید در دستور کار تنظیم‌گر قرار گیرد.
با توجه به مصادیق فوق، به نظر میرسد مدل مطلوب برای حاکمیت تنظیم‌گری زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور ، ترکیبی از سه چارچوب حاکمیت خوب ، حاکمیت منصفانه و حاکمیت بر مبنای سنجش باشد. مدلی که میتوان با اختصار، با لفظ «حاکمیت منصفانه» از آن نام برد. بیشک مطالعات تطبیقی و تلاش برای نزدیکی به استانداردها و مدلهای مرجع بینالمللی، سبب خواهد شد که رضایت تمامی ذینفعان زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور حاصل شود و توسعه زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور در چارچوب حاکمیت منصفانه به دست آید.
از تمام مباحث فوق، میتوان این نتیجه را گرفت که «کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی» پتانسیل بالاتری برای پذیرفتن نقش تنظیم‌گری در چارچوب «حاکمیت منصفانه» برای «زیست‌بوم هویت دیجیتال» را دارد و اگر نهادهای مدعی تنظیم‌گری فارغ از منافع سازمانی خویش، از نگاه منفعت ملی به موضوع ورود کنند، برای این مسئله مناقشه برانگیز، راه‌حل پیدا میشود و زیست‌بوم هویت دیجیتال کشور در اسرع وقت، شکل خواهد گرفت.
پی‌نوشت:
این مطلب در صفحه74 شماره 99 ماهنامه پیوست (اسفندماه 1400) منتشر شده است.
دیدگاه خود را ثبت کنید